주택 절반을 잘라내는 방식으로 이루어진 도시자연공원 실시계획인가처분 하자 중대명백헤 무효 판결 (2020구합86972)

공익사업은 여러가지가 있으며 그중에 하나가 도시자연공원 구역에서 자연공원 실시계획 인가 처분이 무효가 된 사례가 있다.

 

서울행정법원(2020구합86972)  도시자연공원 실시계획인가처분 무효 판결

 

피 고 : **구청장

 

주 문 :

1. 피고가 2020. 5. 14.  고시 제2020-71호로 한 도시계획시설(2020 북악산 도시자연공원)사업 실시계획인가처분 중 별지 제1목록 제1항 기재 부분, 2020. 8. 13.  고시 제2020-148호로 한 도시계획시설(2020 북악산 도시자연공원)사업 실시계획인가변경처분 중 별지 제1목록 제2항 기재 부분은 각 무효임을 확인한다.

 

 

1. 처분의 경위

 

가. 원고는 ①  대 99㎡ 및 그 지상 주택, ②  임야 20㎡, ③  대 73㎡ 및 그 지상 주택의 소유자이다

나. __생략

바. 피고는 이 사건 공원이 일몰제에 의해 장기미집행 도시계획시설 결정(도시자연공원)이 실효되기 직전인 2020. 5. 14. __ 아래와 같은 내용으로 이 사건 사업의 실시계획인가 고시를 하였고(이하 ‘이 사건 실시계획인가 처분’이라 한다)하였는데, 그 사업부지로 이 사건 토지 및 주택의 일부(이하 위 시행대상 토지 및 주택을 통틀어 ‘이 사건 시행대상 토지’, ‘이 사건 시행대상 주택’이라고 하며, 이를 통틀어 지칭할 때는 ‘이 사건 시행대상 부동산’이라고 한다)가 포함되어 있다

 

사. __이 사건 제1주택의 경우 주택의 절반 정도가 ‘절단되는’ 형태로 수용되며, 이 사건 제2주택의 경우 대부분이 수용될 예정이다.

 

아. 이 사건 실시계획인가 처분에 따라 2020. 7. 31. 이 사건 각 토지 중 시행대상 토지가 아래와 같이 분할되었다.

 

자. 피고는 2020. 8. 13. 성북구 고시 제2020-148호로 분할된 이 사건 시행대상 토지3)를 기준으로 아래와 같은 내용의 실시계획인가 변경고시(이하 ‘이 사건 실시계획 변경인가’라고 하고, 앞서 본 이 사건 실시계획인가 처분과 함께 지칭할 때는 ‘이 사건 각 처분’이라고 한다)를 하였다

 

2. 청구원인에 관한 판단

가. 원고의 주장

이 사건 각 처분은 아래와 같이 중대·명백한 하자가 있어 무효이다.

   1) 이 사건 각 처분은 건설부장관의 도시계획시설결정 없이 이루어졌다.

   2) 이 사건 각 처분의 근거가 되는 공원조성계획에 이 사건 부동산이 포함되어 있지 않거나 그 포함 여부가 불분명하다.

   3) 이 사건 공원의 규모 및 이 사건 부동산의 위치, 이 사건 부동산 근처에 민자공원이 조성되고 있는 점을 종합하면 이 사건 부동산이 반드시 공원으로 개발될 필요가 없음에도 불구하고 이 사건 각 처분은 이 사건 부동산을 절반가량 편입시켰고, 그에 따라 원고는 심각한 재산권 행사의 제한 및 생존권의 위협을 받고 있으므로, 위 각 처분은 비례의 원칙을 현저하게 위배하였다

 

다. 구체적 판단

1) 이 사건 각 처분이 도시계획시설결정 없이 이루어졌다는 주장에 관한 판단

살피건대,__원고의 위 주장은 이유 없다.

 

2) 이 사건 각 처분의 근거가 되는 공원조성계획에 이 사건 부동산이 제외되어 있거나 포함 여부가 불분명하다는 주장에 관한 판단

 

   가) __이 사건 토지는 이 사건 공원에 포함된다. 원고의 위 주장은 이유 없다.

 

  나) __ 행정청이 도시관리계획 결정에 따른 지형도면을 작성하여 일정한 장소에 비치한 사실을 관보·공보에 고시하고 그와 동시에 지형도면을 그 장소에 비치하여 일반인이 직접 열람할 수 있는 상태에 놓아두었다면 이로써 지형도면 고시가 적법하게 이루어진 것이라고 보는 것이 옳다(대법원 2018. 3. 29. 선고 2017다218246 판결 참조). 나아가 ____전체적인 수용규모를 짐작할 수 있어 보이며, __원고의 위 주장도 이유 없다

 

 

3) 이 사건 각 처분에 재량권 행사를 현저하게 그르친 중대・명백한 하자가 있다는 주장에 관한 판단

 

   가) 관련 법리

   (1) 도시·군계획시설(이하 ‘도시계획시설’이라 한다)사업에 관한 실시계획인가처분은 해당 사업을 구체화하여 현실적으로 실현하기 위한 형성행위로서 이에 따라 토지수용권 등이 구체적으로 발생하게 된다.

   따라서 행정청이 실시계획인가처분을 하기 위해서는 그 실시계획이 법령이 정한 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 적합하여야 함은 물론이고 사업의 내용과 방법에 대하여 인가처분에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 간에서는 물론, 공익 상호 간 및 사익 상호 간에도 정당하게 비교·교량 하여야 하며, 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 한다(대법원 2018. 7. 24. 선고 2016두48416 판결 등 참조). 

 

(2) 특히, 국토계획법상 장기미집행 도시계획시설 중 도시자연공원의 경우 2020. 6.말을 기준으로 일몰제가 시행될 예정이었음은 주지의 사실이다. 이와 같이 도시자연공원 부지인 채로 장기간 미집행되어 왔던 부동산에 대하여 일몰제 시행에 임박하여 맞물려 이루어지는 실시계획인가처분은 결국 전체 도시계획시설인 도시자연공원 부지 중 일몰제에 따라 종래의 도시계획시설결정을 실효시킬 부지와 그렇지 않고 사업을 종국적으로 ‘시행’할 부지를 선택적으로 결정하게 되는 특수한 성격을 추가적으로 더 지니게 된다(이후 도시자연공원 ‘구역’으로 지정할지의 문제는 이와 전혀 별개의 문제이다).

 

이러한 선택적 결정은 결국, ‘예산의 제약’이 있음에도 불구하고 해당 부지 부분에 관하여 기존 장기미집행 도시계획시설 결정을 실효시키지 않도록 해야 할 필요성, 즉 계속 공원시설로 존치시킬 필요성이 상대적으로 크다는 점을 당연한 전제로 하는 것이다(양자는 동전의 양면으로 볼 수 있다).

 

이러한 상황에서 실시계획인가의 대상이 되는 부지 부분을 선택하는 재량권을 행사함에 있어서는 공원으로서의 가치와 필요성이 다른 부지들과 비교하여 상대적으로 크고 분명해야 함은 당연하다(이러한 해석이 헌법재판소의 결정에 따라 최소한도의 재산권 보장을 위하여 설정된 일몰제와 헌법상 재산권 보장의 취지에 부합하는 것이다).

 

그러므로 장기미집행 도시계획시설 결정의 일몰제 시행과 맞물려 이루어지는 실시계획인가처분을 함에 있어서는, 해당 부지를 최종적으로 공원부지로 만들어야 할 시행의 필요성(즉 집행의 필요성)이 상대적으로 얼마나 크고 분명한지, 해당 부지 소유자가 그 동안 받아온 재산권 제약의 정도와 기간, 해당 부지에 대한 실시계획인가가 이루어짐에 따라 생기게 될 재산권 박탈로 인한 사익 침해의 정도 등을 특별히 중하게 고려하여 재량권을 행사해야 한다.

 

 특히, 도시자연공원에 관한 도시계획시설결정이 이루어질 당시에 이미 해당 부지 위에 주거용 주택 등 건축물이 존재하였던 경우에는, 이후 해당 부지에 관한 일몰제가 시행됨에 있어서 해당 부지에 관한 실시계획인가 처분을 함에 있어서는 그와 관련한 기득권을 중하게 고려해야 함이 마땅하다.

 

게다가 주거용 건축물이 서있는 부지의 일부만에 대하여 기존의 도시계획시설(도시자연공원) 부지로 설정되어 있는 경우라면 특별한 사정이 없는 한 해당 부지는 일몰제에 임박하여서는 실시계획인가처분을 할 필요성 자체가 인정된다고 볼 수 없고, 그 ‘시행’의 상대적 필요성이 크다고 볼 수 없음이 명백하다.

 

(3) 또한 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는, 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두2403 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2011두19536 판결, 대법원 2015. 5. 28. 선고 2012두18554 판결 등 참조).

 

 

 

나) 구체적 판단

 

앞서 든 증거들 및 을 제5 내지 8호증의 기재, 갑 제8호증의 영상, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 위에서 살핀 법리에 따라 보면, 이 사건 각 처분 중 이 사건 시행대상 부동산에 관한 부분은 일몰제를 앞둔 상황에서 장기미집행 도시계획시설사업의 ‘시행’과 관련한 재량권 행사를 현저하게 그르친 것으로서 그 하자가 중대・명백함이 분명하다. 나아가 실시계획인가에 관한 일반 법리에 비추어 보더라도,

 

이 사건 각 처분으로 인해 원고가 입게 될 불이익은 명확하고 그 정도도 중대한 반면, 애초에 이 사건 각 처분이 원래 달성하고자 했던 공익 목적을 달성하는데 적합한 수단으로 보이지 않을 뿐만 아니라, 설령 이 사건 각 처분을 통해 일부 공익 목적에 기여하는 부분이 있다고 하더라도 그 정도가 매우 미미하므로, 결국 이 사건 각 처분은 공익과 사익간의 불균형이 중대할 뿐 아니라 명백하여 무효라고 봄이 상당하다.

 

(1) 이 사건 각 처분으로 인해 이 사건 시행대상 토지뿐만 아니라 이 사건 시행대상 주택의 절반 또는 대부분이 그 시행 대상이 되어 수용될 예정이고, 특히 위 시행대상 주택의 경우 그 수용규모 및 위치 등으로 볼 때 나머지 부분도 원래의 형상을 유지하며 존속하거나 본래의 기능으로 이용하는 것은 사실상 불가능해 보이므로, 원고가 잔존 부분에서 거주할 수 있는 방법은 없어 보인다.

 

(2) 이처럼 주택의 절반을 잘라내는 방식으로 도시자연공원에 관한 도시계획시설 사업이 시행되게 된 문제점은, 애초에 이 사건 주택이 존재함에도 그 부지 중 일부만을 도시자연공원시설로 결정한 당초 도시계획시설결정의 문제점에서 비롯된 것이기는 하다.

 

그러나 일몰제를 앞두고 장기미집행 도시계획시설 결정의 실효를 막기 위한 사업의 ‘시행’의 의미를 가지는 실시계획인가 결정을 함에 있어서 이러한 문제점을 토지 및 주택 소유자가 ‘당연히 수인’해야 하는 것으로 전제하고 그 재량을 행사하는 것은 마땅히 고려해야 할 사정을 외면하고 무시하는 것으로서 허용될 수 없다.

 

(3) 이 사건 공원 전체에서 이 사건 시행대상 부동산이 차지하는 면적은 매우 적어 보이고, 위 공원에서 이 사건 토지를 제외한다고 하여 이 사건 공원 전체의 형상, 기능, 가치 어느 하나라도 유지될 수 없다거나 저해되지 않을 것임은 분명하다

 

(4) 오히려 이 사건 각 처분으로 시행되는 부분을 제외한 잔존 토지 및 주택 부분은 도로를 바로 접하고 있고, 인근 카페 등이 위치한 주요 도로 바로 옆을 지나는 곳에 위치하고 있을 뿐 아니라 그 바로 아래쪽은 삼거리가 만나는 곳으로서(이 법원의 현장검증 결과 참조) 동네 교통의 요지로 기능할 것으로 보이며, 이 사건 토지 및 주택 맞은편에는 주택들이 연이어 위치하고 있다. 따라서 이 사건 시행대상 부동산을 굳이 도시자연공원에의 편입을 유지하면서까지 그 사업을 시행・집행해야 할 필요성은 이 점에서도 인정되기 어렵다는 점은 쉽사리 인정된다.

여기에 주택 및 건물의 일부가 잘리는 방식으로 사업을 시행해야 할 필요성 자체도 인정되지 않고, 나아가 시행대상 토지로 선택될 상대적 필요성의 우위는 더더욱 인정되지 않는다.

 

(5) 더욱이, 이 사건 각 처분으로 인해 이 사건 토지 및 주택이 전체적으로 보아 세로선을 중심으로 좌우로 갈라지는 형상으로 수용되게 되었는데, 도로에 접해 있는 부분이 아니라 언덕 방향 부분만 수용되는 결과 수용되는 부분은 향후 감정평가시 정당한 재산적 가치를 평가받기 어려워 보인다. 잔존하는 부분 또한 그 면적이 반 이상 줄어들면서 사실상 활용가치가 없게 될 것으로 보이므로, 원고의 재산권 피해 또한 극심하다.

 

(6) 결국, 이 사건 공원에서 매우 적은 비중을 차지하는 이 사건 시행대상 부동산을, 특히 주택 부지의 절반이 넘는 면적만 특정하여 사업을 계속 시행함으로써 도시계획시설 결정의 실효를 막아야 할 필요성 내지 해당 부지까지 공원시설에 포함시킬 필요성이 인정되지 않음은 비교적 분명하다. 사

정이 이와 같음에도, 피고는 이에 대하여 쾌적한 생활환경 조성 및 장기미집행 도시공원 실효 위기 대응과 같은 원론적인 이야기만 할 뿐 구체적 사정을 고려하여 이익형량을 하였다는 자료를 전혀 제출하지 못하고 있다

 

(7) 이상에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 부동산을 사실상 절반으로 나누어 갈라 이 사건 시행대상 부동산만을 대상으로 한 이 사건 각 처분은, 그 하자가 중대할 뿐 아니라 위 시행대상 부동산의 위치 및 규모와 형상으로 볼 때 이 사건 각 처분 당시에 그러한 처분으로 인하여 원고의 이 사건 주택에서 평온하게 거주할 수 있는 권리와 재산권에 대한 극심한 침해가 발생할 것임은 경험칙상 누구나 알 수 있었다고 할 것이므로, 그와 같은 하자는 객관적으로 명백하다

 

(비록 이 사건 주택의 2층 내지 3층 부분이 불법으로 증축되어 있지만, 이 사건 주택에는 적법하게 건축된 부분도 존재하고, 이러한 위반 부분은 관계법령에 따라 시정하면 충분하므로 그로 인해 위 주택 전체가 아무런 보호가치가 없다고 단정할 수 없다).