청주행정사 사무소 - 토지수용과정 중 수용재결 결과에 대하여 사업 시행자가 이의신청을 한 사례

보통의 토지수용과정은 토지 소유주가 가 수용재결에 따른 토지보상금에 대하여 불복하기 위하여 이의신청을 많이 합니다. 그런데 그리 많지 않은 사례로 사업 시행자가 이의신청을 하는 경우가 있습니다.

 

이러한 경우는 크게 2가지경우 입니다.

 

1) 수용재결에 따른 지연금과 관련하여 시행자에게 지연금이 부과된 경우로 해당 지연금에 대하여 불복하는 경우

2) 지방토지수용위원회가 시행자의 수용재결 신청을 기각 또는 각하 하여 받아주지 않는 경우 등이 있습니다.

 

오늘 판례는 이러한 복잡한 것들이 종합적으로 다루어진 판례라 세부적인 내용까지 상세하게 다루어 봅니다.

 

서울행정법원 2018. 8. 13. 선고 2017구단78653 판결 [손실보상금]

원고: A
피고: B주택재개발정비사업조합

1. 재결의 경위 등

가. 사업시행인가 및 고시

  - 사업시행인가고시 : 2013. 8. 16.

나. **지방토지수용위원회의 수용재결

1) 2016. 9. 30.자 수용재결
- 수용개시일 : 2016. 11. 18.
- 수용재결 손실보상금 : 252,084,960원(= 토지 243,481,500원 + 지장물 8,603,460원)

2) 2016. 10. 28.자 수용재결(지연가산금에 관한 것, 이하 '이 사건 지연가산금 재결'이라고 한다)
- 수용개시일 : 2016. 12. 16.
- 지연가산금 : 13,260,350원(지연기간 2016. 1. 12.부터 2016. 5. 18.까지 총 128일)

다. 중앙토지수용위원회의 이의재결

1) 2017. 10. 26.자 이의재결 - 이의재결 손실보상금 : 258,380,520원(= 토지 249,520,500원 + 지장물 8,860,020원)
2) 2017. 12. 21.자 이의재결(지연가산금에 관한 것) - 원고에 대한 지연가산금을 0원으로 변경하는 내용의 재결

 

2. 주장 및 판단

가. 원고의 주장

1) 이 사건 수용목적물에 관한 보상금 증액 청구

피고는 원고에 대하여 이 사건 수용목적물에 관한 정당한 손실보상금으로 법원감정인 G이 한 감정 결과(이하 위 감정인을 '법원 감정인'이라고 하고, 위 감정 결과를 '법원 감정 결과'라고 한다)에 따른 평가액 273,068,740원과  이의재결 손실보상금 258,380,520원의 차액에 해당하는 14,688,220원 및 이에 대하여 그 수용개시일 익일인 2016. 11. 19.부터 기산되는 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

2) 지연가산금에 관한 보상금 증액 청구
피고가 관련 협의절차의 미이행, 관련 법령이 요구하는 서류의 미첨부 등의 여러 하자가 있는 상태로 2016. 1. 6.자 재결신청과 2016. 1. 11.자 재결신청을 하였는데 이는 적법한 수용재결신청이라고 볼 수 없다. 

피고는 원고로부터 수용재결신청 청구를 받은 날로부터 60일이 경과한 2016. 5. 18.에서야 위 각 재결신청의 하자가 모두 치유된 적법한 수용재결신청을 하였다. 

따라서 피고는 원고에게 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '토지보상법'이라고 한다) 제30조 제3항 소정의 지연가산금으로 위 1)항에서 본 정당한 손실보상금 273,068,740원을 기준으로 산정한 지연가산금 14,364,160원(지연기간 2016. 1. 12.부터 2016. 5. 18.까지 총 128일) 및 
이에 대하여 그 수용개시일 익일인 2016. 12. 17.부터 기산되는 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

나. 판단

1) 이 사건 수용목적물에 관한 보상금 증액 청구에 관하여
  가) 보상금의 증감에 관한 소송에 있어서, 재결의 기초가 된 각 감정평가와 법원감정인의 감정평가가 모두 그 평가방법에 있어 위법사유가 없고 
  품등비교 등에서 그 평가를 다소 달리한 관계로 감정결과에 차이가 생기게 된 경우에는, 그 중 어느 감정평가의 품등비교 내용 등에 오류가 있음을 인정할 자료가 없는 이상, 그 각 감정평가중 어느 것을 더 신뢰하는가 하는 것은 사실심 법원의 재량에 속한다 (대법원 1993. 6. 29. 선고 92누14779 판결, 대법원 2014. 9. 25. 선고 2012두24092 판결 등 참조).

  나) 갑 제7, 8호증의 각 기재, 법원 감정 결과에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 이 사건 수용목적물에 관한 이의재결의 기초가 된 각 감정기관의 감정평가와 법원감정 결과는 그 평가금액에 있어서 차이는 있지만 모두 관계법령에 따라 적법하게 평가한 것으로 보이고, 달리 위 감정들의 품등비교, 재조달원가의 산정이나 감가수정 등에 오류가 있음을 인정할 자료가 없어 위 감정들은 모두 적법한 감정이라고 할 것이나, 

  법원 감정 결과가 이의재결의 기초가 된 각 감정기관의 감정평가보다 이 사건 수용목적물의 특성 등을 더 상세하고 적절하게 반영하고 있다고 보이므로  이를 채택하여 이 사건 수용목적물의 손실보상금을 산정하기로 한다.

  다) 법원 감정 결과 수용재결일인 2016. 9. 30. 기준 이 사건 수용목적물에 관한 보상금액은 273,068,740원(= 토지 263,552,940원 + 지장물 9,515,800원)이다.

  라) 따라서 피고는 원고에게 정당한 보상금액과 이의재결 손실보상금의 차액으로 14,688,220원(= 273,068,740원 - 258,380,520원) 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.


2) 지연가산금에 관한 보상금 증액 청구

  가) 갑 제2, 3, 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 아래와 같은 사실이 인정된다.

    (1) 피고는 2014. 3. 20. 분양신청기간을 2014. 3. 24.부터 2014. 4. 30.까지로 정하여 분양신청공고를 하였고, 그 뒤 분양신청기간을 2014. 5. 20.까지로 한 차례 연장하였다.
    (2) 원고는 이 사건 사업의 정비구역 내에 위치한 토지 등 소유자로서 피고의 조합원이었는데, 위 분양신청기간 내에 분양신청을 하지 아니하는 등의 사유로 인하여 현금청산대상자가 되었다.
    (3) 원고는 2015. 11. 12. 피고에게 이 사건 수용목적물을 수용하여 달라는 취지의 수용재결신청 청구를 하였다.
    (4) 피고는 2016. 1. 6. 서울특별시지방토지수용위원회에 원고 소유 토지 등에 관한 수용재결신청(이하 '제1차 수용재결신청'이라고 한다)을 하였는데, 서울특별시지방토지수용위원회는 2016. 1. 8. 다음과 같은 사유로 피고의 제1차 수용재결신청을 반려하였다.

1차 반려 사유

가. 수용재결신청서 기재사항 부적정
-  공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법 시행령（이하 '토지보상법 시행령,이라 한다） 제12조 제1항 관련 재결신청 청구인의 성명 또는 명칭, 주소, 청구일 등 기재 누락
-  위의 관련자료（재결신청 청구서） 첨부 누락

나. 보상계획 열람, 통지 부적정
- 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률（이하 '토지보상법'이라 한다） 제15조 관련   보상계획 열람 및 통지 관련 자료 또는 도시 및 주거환경정비법（이하 '도시정비법,이라 한다） 제 46조 및 같은 법 시행령 제47조에 따른 분양신청공고문, 분양신청 세부사항 개별통지문 및 배달 증명서 등 관련 자료 없음

다. 보상（현금청산） 협의 부적정
- 토지보상법 제16조 또는 도시 및 주거환경정비법 시행령 제48조에 의한 협의 미이행 （토지 소유자,관계인 등에게 통지한 협의요청서 및 배달증명서 등 없음）

라. 청산금 산정 부적정- 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙에 의거 평가를 한 후 1년이 경과할 때까지 보상계약이 체결되지 아니한 경우 재평가하여야 함에도 재평가 미실시

   (5) 이에 피고는 제1차 수용재결신청 반려 사유 중 즉시 보완이 가능한 위 가.항 및 나.항 부분을 보완하여 
       2016. 1. 11. 서울특별시지방토지수용위원회에 제1차 수용재결신청과 같은 내용으로 다시 수용재결신청(이하 '제2차 수용재결신청'이라 한다)을 하였는데,   서울특별시지방토지수용위원회는 2016. 1. 15. 다음과 같은 사유로 피고의 제2차 수용재결신청 또한 반려하였다.

2차 반려 사유

가. 보상액 산정 부적정
- 토지보상법 제67조에 의거 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 
  협의 성립 당시의 가격을 기 준으로 하여야 함에도 사업시행인가일(2013. 8. 16.)로 부적정한 평가 실시
- 위 같은 법 시행규칙 제17조에 의거 평가를 한 후 1년이 경과할 때까지 보상계약이 체결되지 아 니한 경우 
  재평가하여야 함에도 재평가 미실시
나. 협의 부적정
- 토지보상법 제16조의 협의 미이행

(6) 피고는 그 뒤 원고를 포함한 현금청산대상자들과의 협의 절차를 진행한 다음, 
  관련 서류를 첨부, 보완하여 2016. 5. 18. 서울특별시지방토지수용위원회에 다시 수용재결신청(이하 '제3차 수용재결신청'이라고 한다)을 하였다.

(7) 서울특별시지방토지수용위원회는 2016. 10. 28. 원고에 대한 지연가산금 13,260,350원을 인정하는 이 사건 지연가산금 재결을 하였다. 
   이에 불복하여 피고가 중앙토지수용위원회에 이의재결신청을 하였는데, 
  중앙토지수용위원회는 2017. 12. 21.'서울특별시지방토지수용위원회가 피고의 제1차 및 제2차 수용재결신청을 반려한 것은 근거가 없는 것이고, 그에 따라 피고가 수용재결신청 기간을 도과함으로써 원고에게 지연가산금을 지급할 의무가 있다고 본 이 사건 지연가산금 재결도 부당하다.'는 이유로 이 사건 지연가산금 재결에서 피고가 원고에게 지급하여야 할 지연가산금으로 정한 금액을 0원으로 변경하는 내용의 이의재결을 하였다.

 

 

 

나) 살피건대, 다음과 같은 이유로 피고는 원고가 수용재결신청 청구를 한 때로부터 60일 이내에 제1차 수용재결신청을 함으로써 적법하게 토지보상법 제30조 제2항에 따른 수용재결신청을 하였고, 
  그에 따라 원고에 대하여 토지보상법 제30조 제3항 소정의 지연가산금을 지급할 의무는 발생하지 않는다고 봄이 타당하다.

   (1) 토지보상법 제30조 제2항은 "사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 
       관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다."고 규정하고 있고, 
       제31조 제1항은 "제49조에 따른 중앙토지수용위원회 또는 지방토지수용위원회(이하 '토지수용위원회'라고 한다)는  제28조 제1항에 따라 재결신청서를 접수하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 이를 공고하고, 
      공고한 날부터 14일 이상 관계 서류의 사본을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다."고 규정하고 있으며, 
     제32조 제1항은 "토지수용위원회는 제31조 제1항에 따른 열람기간이 지났을 때에는 지체 없이 해당 신청에 대한 조사 및 심리를 하여야 한다."고 규정하고 있다. 

      즉 관할 토지수용위원회는 사업시행자로부터 수용재결신청을 받으면 그 즉시 이를 접수한 뒤 지체 없이 공고, 열람 절차를 거쳐 해당 신청에 대한 조사 및 심리에 나아갈 수 있을 뿐, 수용재결신청서의 접수 단계에서 이를 거부할 권한이 있다고 보기 어렵다. 
      토지보상법 제29조 제3항이 사업시행자가 관할 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청하였을 때에는 
      관할 토지수용위원회가 이를 '수리'함으로써 협의 성립이 확인된 것으로 본다고 규정하고 있는 것과 달리, 
      같은 법 제31조 제1항은 관할 토지수용위원회가 수용재결신청서를 '접수'하였을 때 '지체없이' 이를 공고하여야 한다고 규정하고 있는바, 
      위 규정의 문언상으로도 관할 토지수용위원회가 수용재결신청서를 접수하는 단계에서 실질적인 심사권을 행사하여 그 접수를 반려할 수 있다고 보기 어렵다.

  (2) 토지보상법 시행령 제12조 제1항은 사업시행자가 수용재결신청을 할 때에는
        '1. 공익사업의 종류 및 명칭, 2. 사업인정의 근거 및 고시일, 
         3. 수용하거나 사용할 토지의 소재지 · 지번 · 지목 및 면적(물건의 경우에는 물건의 소재지 · 지번 · 종류 · 구조 및 수량), 
         4. 수용하거나 사용할 토지에 물건이 있는 경우에는 물건의 소재지 · 지번 · 종류 · 구조 및 수량, 
         5. 토지를 사용하려는 경우에는 그 사용의 방법 및 기간, 
         6. 토지소유자 및 관계인의 성명 또는 명칭 및 주소, 
         7. 보상액 및 그 명세, 
         8. 수용 또는 사용의 개시예정일, 9. 청구인의 성명 또는 명칭 및 주소와 청구일(법 제30조 제2항에 따라 재결을 신청하는 경우로 한정한다)'을 
         수용재결신청서에 적어야 한다고 규정하고 있고, 
         같은 조 제2항은 수용재결신청서에는 '1. 토지조서 또는 물건조서, 2. 협의경위서, 3. 사업계획서, 4. 사업예정지 및 사업계획을 표시한 도면'을 첨부하도록 규정하고 있다.
 
         토지보상법 및 같은 법 시행령에서는 위와 같이 사업시행자가 수용재결신청을 함에 있어 
        신청서에 기재하여야 할 내용, 첨부하여야 할 서류 및 도면 등 형식적인 요건에 관하여 규정하고 있을 뿐, 
        수용재결신청서의 접수 단계에서 심사하여야 할 실질적인 요건에 관하여서는 어떠한 내용도 규정하고 있지 않다.

   (3) 관할 토지수용위원회로서는 위와 같이 토지보상법 시행령이 요구하고 있는 수용재결신청서의 기재 내용 또는 첨부 서류 · 도면 등에 흠결이 있는 경우, 
       일단 수용재결신청서를 접수한 뒤 사업시행자에게 일정한 기간을 정하여 보완하도록 요구할 수 있을 것으로 보이고, 
       이와 같이 보완 요구를 거치지 아니한 채 곧바로 수용재결신청 자체를 반려하는 것은 
       그로 인하여 자칫 사업시행자로 하여금 피할 수도 있었을 지연가산금 지급 의무를 부담하게 함으로써 
       궁극적으로 당해 공익사업에 참여한 조합원 전체에게 그 부담을 전가하게 될 우려가 있어 부당하다 
      (제1차 수용재결신청 반려 사유가운데 가.항과 나.항 부분은 수용재결신청서의 기재 내용 또는 첨부 서류 · 도면 등에 흠결이 있는 경우에 해당하고, 
      이는 보완이 가능한 경미한 하자에 불과하다 할 것이며, 실제로 피고는 제1차 수용재결신청이 반려된 이후 불과 3일만에 이를 보완하여 다시 제2차 수용재결신청을 하였다).

(4) 만약 사업시행자의 수용재결신청에 단순한 보완의 정도로 치유할 수 없는 중대하고 명백한 하자가 있는 경우에도 
     관할 토지수용위원회로서는 해당 신청에 대한 조사 및 심리 절차를 거쳐 최종적으로 신청을 각하하는 재결을 내리면 되고, 이와 같은 부분을 수용재결신청서의 접수 단계에서 미리 심사하여 반려하는 것은 부당하다. 

    토지보상법 제32조 제1항은 "토지수용위원회는 제31조 제1항에 따른 열람기간이 지났을 때에는 지체 없이 해당 신청에 대한 조사 및 심리를 하여야 한다."고, 
   제2항은 "토지수용위원회는 심리를 할 때 필요하다고 인정하면 사업시행자, 토지소유자 및 관계인을 출석시켜 그 의견을 진술하게 할 수 있다."고, 
   제3항은 "토지수용위원회는 제2항에 따라 사업시행자, 토지소유자 및 관계인을 출석하게 하는 경우에는 사업시행자, 토지소유자 및 관계인에게 미리 그 심리의 일시 및 장소를 통지하여야 한다."고 각 규정하고 있다. 
   또한 토지보상법은 제5장(제49조 내지 제60조의2)에서 토지수용위원회의 설치, 재결사항, 관할, 위원회의 구성, 위원의 임기, 자격, 심리 · 조사상의 권한 등에 관하여 세부적으로 규정하고 있다. 

   이 사건의 경우 제1차 및 제2차 수용재결신청 반려 사유가운데 협의 절차의 미이행, 보상액 산정의 부적정 등의 사유는 모두 토지수용위원회의 심리 및 조사, 사업시행자, 토지소유자 및 관계인의 의견 청취 등의 절차를 거쳐 재결로 판단하여야 할 부분이지, 수용재결신청서의 접수 단계에서 임의로 판단하여 반려할 수 있는 부분이 아니다.

 

(5) 구 도시 및 주거환경정비법(2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법'이라고 한다) 제47조 제1항 제1호1)는 
   사업시행자는 분양신청을 하지 아니한 자에 대하여 분양신청기간 종료일의 다음 날부터 150일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 
   토지 · 건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하도록 규정하고, 
   제38조는 "사업시행자는 정비구역 안에서 정비사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 
   공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제3조의 규정에 의한 토지 · 물건 또는 그 밖의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다."고 규정하며, 
   제40조 제1항 본문은 "정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 
   이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용한다."고 규정하고 있다. 
   한편 토지보상법 제14조, 제15조, 제16조, 제68조 등은 공익사업을 위한 수용에 선행하는 협의 및 그 사전절차를 정하고 있는데, 
   앞서 본 구 도시정비법의 체계와 내용, 일반적인 공익사업과 구별되는 구 도시정비법상 정비사업의 절차진행의 특수성 등에 비추어 보면, 토지보상법상 협의 및 그 사전절차를 정한 위 규정들은 구 도시정비법 제40조 제1항 본문에서 말하는 '이 법에 특별한 규정이 있는 경우'에 해당하여 
   구 도시정비법상 현금청산대상자인 토지등소유자에 대하여는 준용될 여지가 없다고 보아야 하므로, 
   구 도시정비법상 주택재개발사업에 있어서 분양신청을 하지 아니하여 현금청산대상자가 된 토지등소유자는 
   구 도시정비법 제47조 제1항이 정한 기간(이하 '현금청산기간'이라고 한다) 내에 현금청산에 관한 협의가 성립되지 않은 경우 토지보상법상의 손실보상에 관한 협의를 별도로 거칠 필요 없이 사업시행자에게 수용재결신청을 청구할 수 있다고 보아야 한다
   (대법원 2015. 11. 27. 선고 2015두48877 판결, 대법원 2015. 12. 23. 선고 2015두50535 판결 참조).

 

 

 

 

  이 사건의 경우 서울특별시지방토지수용위원회가 피고의 제1차 및 제2차수용재결신청을 반려한 주된 사유는
  '협의 절차의 미이행'인 것으로 보인다(이는 제1차 수용재결신청 반려 사유 중 다.항 부분, 제2차 수용재결신청 반려 사유 중 나.항 부분에 해당한다). 

 

  그러나 앞서 본 법리에 비추어 보면,    피고로서는 구 도시정비법 제47조 제1항이 정한 현금청산기간으로 분양신청기간 종료일의 다음 날부터 150일 이내인  2014. 10. 18.까지 원고와 현금청산에 관한 협의가 성립되지 아니하였으므로, 
   원고와 별도로 토지보상법상의 손실보상에 관한 협의를 거칠 필요 없이 위 현금청산기간 종료일 다음날부터 수용재결신청을 할 수 있는 지위에 있게 되었다. 
   결국 서울특별시지방토지수용위원회가 '협의 절차의 미이행'을 이유로 제1차 및 제2차 수용재결신청의 반려한 것은 법률상 근거가 없는 것이다.

 

(6) 서울특별시지방토지수용위원회는 
    제1차 및 제2차 수용재결신청의 반려 사유로 '보상액 산정의 부적정'을 들고 있기도 하다. 
    이는 토지보상법상의 손실보상에 관한 협의를 함에 있어 협의보상일을 기준으로 평가가 이루어져야 했음에도 
    사업시행계획인가일을 기준으로 평가가 이루어졌다거나, 
    평가를 한 후 1년이 경과할 때까지 보상계약이 체결되지 아니한 경우에는 다른 2인 이상의 감정평가업자에게 평가를 의뢰하여야 했음에도 그러하지 않았음을 이유로 하는 것이므로, 
    결국에는 보상액의 산정이 부적정하여 토지 등 소유자와 사이에 실질적인 협의가 이루어지지 않았다는 점을 지적하는 것이다. 
    그러나 앞서 본 바와 같이 '협의 절차의 미이행'을 이유로 제1차 및 제2차수용재결신청을 반려할 수 없다고 할 것이므로 이와 다른 전제에 있는 위 반려 사유도 법률상 근거가 없다. 

     나아가 토지보상법 제58조 제1항 제2호는 토지수용위원회가 심리에 필요하다고 인정할 때에는 
     감정평가업자나 그 밖의 감정인에게 감정평가를 의뢰할 수 있도록 규정하고 있고, 
    같은 법 제67조 제1항은 "보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을, 
    재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다."고 규정하고 있어, 
    수용재결 단계에서는 결국 다시 수용재결일을 가격시점으로 한 평가가 이루어져야 하는 것이므로, 
    협의 단계에서의 보상액 산정이 부적정하다고 하여 수용재결 단계에서 어떠한 지장도 초래되지 아니한다. 
    따라서 이를 이유로 수용재결신청을 반려할 수 있다고 볼 수도 없다.

다) 따라서 원고의 지연가산금에 관한 보상금 증액 청구는 받아들일 수 없다.

 

 

3) 소결론

따라서 피고는 원고에게 이 사건 수용목적물에 관한 증액 보상금 14,688,220원 및 이에 대하여 수용개시일 익일인 
2016. 11. 19.부터 피고가 그 이행의무의 존재 여부나 범위에 관하여 항쟁하는 것이 타당하다고 
인정되는 이 사건 판결 선고일인 2018. 8. 13.까지는 민법이 정한 연 5%, 
그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 15%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.